Doe zoals Toyota!

Hoe helpt je een groeiende groep schuldenaren op een effectievere manier terwijl je geen extra middelen inzet of zelfs moet bezuinigen? Niet door te blijven doen wat je altijd al deed! Nee, beter presteren met minder middelen vraagt om nieuwe werkwijzen, keuzen maken maar ook om lef en ambitie om je uitvoering echt anders in te richten. Het lean-denken dat zijn oorsprong vindt in het productieproces van Toyota is één van de managementfilosofieën die gemeenten kunnen inzetten om de uitvoeringspraktijk echt anders in te richten. In deze column behandel ik een aantal opties die het overwegen waard zijn als je als gemeente kiest voor een nieuwe inrichting van je uitvoeringspraktijk om (ook) in 2015 een effectief aanbod te realiseren.

De inrichting van je uitvoeringspraktijk is de optelsom van je werkprocessen, de producten en diensten die je aanbiedt en de interne en externe verantwoordelijkheidsverdeling. Een belangrijke pijler in het lean-denken is dat elke activiteit in een werkproces waarde moet toevoegen om het beoogde resultaat te behalen. Draagt een activiteit niet bij aan het beoogde resultaat, dan beschouwen we dat als verspilling ‘snijden’ we het uit het werkproces. Bijna elke gemeente die het werkproces van de schuldhulpverlening tegen het licht houdt, zal ‘verspilling’ ontdekken. In het lean-denken onderscheiden we acht soorten van verspilling. Voorbeelden van ‘verspilling’ die ik in de afgelopen weken met gemeenten uit hun werkprocessen sneed of er binnenkort uit ga snijden zijn:
· talent: voer geen werkzaamheden uit die een ketenpartner ook of beter kan uitvoeren
· overbewerking: stop met de handmatige invoer van huurverhogingen bij inkomensbeheer als je ICT-applicatie de mogelijkheid biedt om lijsten met huurverhogingen van corporaties automatisch in te lezen
· wachten: ga niet meer tien weken wachten op een beschikking van de belastingdienst voor huur- of zorgtoeslag maar schat bij aanvang van een proces direct de afloscapaciteit en ga verder met je proces
· correctie: voorkom dat je herstelwerkzaamheden moet verrichten omdat crediteuren voorpiepen en daardoor een dossier op zijn kop zetten
· beweging: vraag geen gegevens meer op die niet noodzakelijk zijn voor het opstellen van een schuldregeling

Naast je werkprocessen vraagt een andere inrichting ook om keuzen in je aanbod. Als je zoveel moet bezuinigen dat een lean-inrichting van je werkproces niet voldoende oplevert, waar stop je dan mee? Zijn er klanten die in inkomensbeheer zitten, maar die ook wel zonder kunnen? Kan je budgetbegeleiding ook in groepsverband geven in plaats van individueel? Welke onderdelen van je dienstverlening kan ook door vrijwilligers worden uitgevoerd? (Zeker nu er extra middelen zijn van het ministerie van SZW om de inzet van vrijwilligers in de schuldhulpverlening te bevorderen)

De derde variabele die ruimte biedt voor herinrichting van je uitvoeringspraktijk is de verantwoordelijkheidsverdeling. Welke organisatie ontfermt zich over een klant die flinke schulden heeft als gevolg van een borderlineprobleem of een gokverslaving? In de afgelopen jaren hebben veel gemeenten de deur van de schuldhulpverlening opengezet voor alle schuldenaren. Ook voor diegenen waarvoor een schuldregeling te hoog gegrepen is. Zoek in de keten naar samenwerkingsverbanden waarin Wmo-organisaties zoals de GGZ en verslavingszorg zich over deze klanten ontfermen en biedt in deze gevallen alleen financiële ondersteuning die is gericht op langdurige stabilisatie (en de-escalatie).

De lean-werkwijze vraag ook om een andere interne verantwoordelijkheidsverdeling. Beleg het eigenaarschap van de uitvoering zo laag mogelijk in de organisatie. Durf te vertrouwen op je professionals en geef ze verantwoordelijkheid voor het permanent optimaliseren van de dienstverlening.

Een nadeel van lean-denken is dat de inspanningen gericht zijn op het de bestaande uitvoeringspraktijk. Echte innovatie bereik je als gemeente met nieuw bedachte aanpakken zoals ik in mijn vorige column op deze plek schreef en optimaliseer die vervolgens zo met de lean-methode dat we in 2015 een grotere groep schuldenaren op een effectievere manier helpen terwijl we minder middelen inzetten!

Deze column verscheen eerder op www.sociaaltotaal.nl

Schulden te koop!

Als je aan iemand die betrokken is bij de uitvoering van schulddienstverlening vraagt wat hij of zij graag wil veranderen aan de huidige uitvoeringspraktijk, dan is de kans groot dat het verkorten van de doorlooptijden een van de antwoorden is. Lange doorlooptijden zijn terecht een punt van aandacht in de uitvoering. Een lange doorlooptijd kost geld en demotiveert schuldenaren en crediteuren om mee te werken aan een oplossing. Door het werkproces te optimaliseren heb ik de afgelopen periode meerdere gemeenten geholpen om onder meer de doorlooptijden terug te brengen. Maar zelfs in een optimaal georganiseerd proces, constateer je telkens weer dat de doorlooptijden langer zijn dan je zou willen. De redenen daarvoor zijn divers: de schuldenaar levert niet tijdig alle benodigde papieren aan, een deel van de schuldeisers reageert niet of slechts heel traag op verzoeken van de schulddienstverlening of andere organisaties zoals de Belastingdienst of het UWV hebben tijd nodig om formele besluiten te nemen. Vanuit een combinatie van irritatie en nieuwsgierigheid heb ik met de schrijver van Observatrix Erica Schruer nagedacht over een alternatieve werkwijze om de doorlooptijd flink in te korten en daarmee zowel geld te besparen als ongewenste neveneffecten zoals uitval en weigerende crediteuren terug te dringen. Het resultaat is een werkwijze die ik hier uitwerk en die we om te beginnen met Jan Tingen de directeur van de Gemeenschappelijke Kredietbank Drenthe bij zijn bank gaan uitproberen.

Samengevat is het idee dat we de doorlooptijden flink gaan verkorten door de aflossingscapaciteit te gaan schatten, een aanbod te doen op basis van de aldus berekende afloscapaciteit, een aanbod doen, de schulden van de crediteuren die accoord gaan overnemen tegen het saneringsbedrag en de afloscapaciteit van de schuldenaar aan de hulpverlenende instanties (gemeente) laten cederen ter afbetaling van de gesaneerde schuld. Dit heeft als effect bescherming van de schuldenaar tegen de overige schuldeisers. De gemeente Den Haag heeft in een andere context het kopen van schulden inmiddels met succes ingezet als alternatief instrument. Zij kopen hypotheken over voor een lager bedrag dan de nominale waarde. Wij geloven in dat instrument en denken dat ook het overnemen van andere schulden in combinatie met looncessie nog veel meer mogelijkheden biedt.

Als je in het huidige werkproces kijkt waar de tijd weglekt, dan begint dat al bij het vaststellen van de aflossingscapaciteit. De meeste gemeenten bepalen de aflossingscapaciteit pas als ze op basis van formele besluiten precies weten hoe hoog iemands inkomen is. Bij de grote groep aanvragers die geen gebruik maakt van voorzieningen zoals huur- en zorgtoeslag, betekent dit dat met een beetje pech de eerste tien weken vertraging al in de pocket zitten. Het duurt gemiddeld immers wel ruim twee maanden voordat formele beschikkingen voor dat soort voorzieningen zijn afgegeven. De tweede stap waarin flink veel tijd weglekt is in de periode waarin de gemeente aan crediteuren vraagt of ze willen meewerken aan een schuldregelingsvoorstel. Met een gemiddelde van 15 crediteuren per schuldenpakket zijn er altijd wel crediteuren die ondanks meermalig aandringen van de gemeente niet reageren. Alle weken die daarmee verstrijken, zijn verloren weken. Schuldenaren en (de andere) crediteuren raken gedemotiveerd en gefrustreerd. De gemeente maakt onnodige kosten omdat zij werkzaamheden verricht die het gevolg zijn van het verstrijken van de tijd: extra gesprekken met schuldenaren, (andere) crediteuren uitleggen waarom het zo lang duurt etc.

Het nieuwe werkproces bestaat uit de stappen: schatten, een aanbod doen, schulden overnemen onder gelijktijdige van cessie. Om aan het begin van het werkproces tijd te winnen, gaan we niet meer wachten op formele beschikkingen van voorzieningen: we gaan de aflossingscapaciteit schatten. Als iemand huur- of zorgtoeslag op een nauwkeurige wijze aanvraagt, dan levert de aanvraag al een prognose op van de verwachte hoogte van de toeslag. Door niet meer te wachten op de bevestiging van een bedrag dat je al kent, maar door het te gebruiken als normbedrag, kunnen we weken eerder dan nu voor de crediteuren al een schuldregelingsvoorstel opstellen. En mochten we er een keer iets naast zitten, dan middelt het te hoge bedrag zich waarschijnlijk wel weer uit met een andere keer waar we iets te laag zitten. In het gemiddelde dossier levert een net verkeerd geschatte aflossingscapaciteit voor crediteuren een verschil op van enkele euro’s op een gemiddelde schuldenlast van ruim 20.000 euro. In deze verhouding is het heel redelijk om door het schatten van de aflossingscapaciteit de voor alle betrokkenen zo hard nodige tijdwinst te boeken.

Vervolgens rekenen we net als bij een schuldsanering of –bemiddeling aan de hand van de geschatte aflossingscapaciteit uit welk deel van de schulden de schuldenaar in drie jaar kan terugbetalen. Maar in plaats van een betalingsregeling of een saneringskrediet gaan we de crediteuren vragen om hun vorderingen te mogen overnemen (kopen) voor een bedrag dat gelijk is aan het percentage dat de schuldenaar kan afbetalen. In termen van financiële risico’s doe je dan niets anders dan bij een saneringskrediet. Juridisch gezien ligt het echter heel anders. De gemeente betaalt weliswaar maar een percentage van de vordering, ze wordt wel eigenaar van het hele bedrag. Deze juridische positie biedt haar de kans om als ze meerdere vorderingen heeft gekocht, de andere crediteuren zo nodig via een kort geding of een verzoek ex artikel 187a Fw te dwingen om mee te werken. Met deze verandering van werkwijze is de traagste crediteur niet meer de zwakste schakel van het proces. Door de 36 maandentermijn te laten beginnen zodra de eerste schuld is verkocht aan de gemeente, boeken we een tijdswinst van gemiddeld wederom (minimaal) twee maanden.

Om er zeker van te zijn dat de schuldenaar in staat is om de gekochte vordering af te betalen en te voorkomen dat andere crediteuren proberen voor te kruipen door het leggen van beslag, laten we de schuldenaar een acte van cessie tekenen. We komen daarin overeen dat de schuldenaar een bedrag overhoudt om van te leven dat gelijk is het vrij te laten bedrag en het verschil tussen zijn inkomen en het vrij te laten bedrag aan de gemeente cedeert ter betaling van de met de schuldsanering gemoeide kosten inclusief de aan schuldeisers betaalde afkoopsommen. Onze strijd tegen de DSB bank leverde ons onder meer deze gedachte op. Soms heeft de tegenstander hele interessante instrumenten die niet alleen ten kwade krachtig kunnen worden ingezet maar ook ten goede!

Omdat voorkruipen niet meer mogelijk is wordt het voor andere crediteuren alleen maar aantrekkelijker om hun vorderingen ook over te dragen. Zodra de gemeente genoeg vorderingen heeft gekocht om een meerderheidsbelang in het totale schuldenpakket in te nemen, kan de gemeente andere crediteuren dwingen om ook mee te werken aan de schuldregeling. Op deze manier wordt uiteindelijk het hele schuldenpakket opgelost.

Er zitten nog wel enkele haken en ogen aan het bovenstaande werkproces. En het zal in lang niet alle dossiers een oplossing zijn. Maar als we door deze manier van werken in staat zijn om in een kwart van de dossiers de doorlooptijd meer dan te halveren, dan bewijzen we gemeenten, schuldenaren en crediteuren een dienst die leidt tot minder uitgaven en een hoger slagingspercentage. En dit zijn juist het soort combinaties waar gemeenten in deze tijden van crisis op uit zijn. Wordt vervolgd!

Deze column verscheen eerder op www.sociaaltotaal.nl

Geld is de sleutel die op alle sloten past

Twee weken geleden heeft staatssecretaris Klijnsma het wetsvoorstel ‘Wet gemeentelijke schuldhulpverlening’ bij de Tweede Kamer ingediend. Een belangrijk uitgangspunt van het wetsvoorstel is dat de gemeenten voortaan integrale schuldhulpverlening aan gaan bieden. Kort gezegd houdt dit in dat niet alleen de financiële problemen worden opgelost maar ook eventuele daarmee samenhangende problemen zoals een verslaving of problemen bij het opvoeden van de kinderen. Tien jaar geleden hebben de brancheverenigingen NVVK, Divosa en de MOgroep met vereende krachten geprobeerd om landelijk een integrale werkwijze te realiseren. Het gegeven dat het destijds niet is gelukt, roept de vraag op of we nu kunnen verwachten dat het deze keer wel lukt.

In 1994 adviseerde de commissie Boorsma aan de toenmalige staatssecretaris van SZW om schuldhulpverlening voortaan op een integrale wijze vorm te geven. De commissie constateerde dat schulden vaak nauw samenhangen met andere (psycho-)sociale problemen en daarom ook in samenhang moeten worden opgelost. Het idee is eenvoudig. Als Jan schulden maakt om zijn verslaving te financieren, dan kan de gemeente zijn schulden wel oplossen, maar als de verslaving niet ook wordt aangepakt, dan meldt hij zich over twee jaar weer opnieuw voor hulp. Alleen door een samenhangend hulpaanbod te bieden, realiseert de gemeente een duurzaam schuldenvrije toekomst.

Zo eenvoudig en overtuigend als het idee was en is, zo moeilijk bleek de uitvoering. In de jaren die volgden is er op allerlei manieren geprobeerd om integrale schuldhulpverlening te realiseren. Kredietbanken gingen nauwe samenwerkingsrelaties aan met maatschappelijk werk instellingen en de koepelorganisaties NVVK, Divosa en de MOgroep vormden samen het Landelijk platform integrale schuldhulpverlening. Bijna twintig jaar later moeten we helaas constateren dat het idee nog even overtuigend is, maar dat in de praktijk slechts enkele gemeenten er in zijn geslaagd om werkelijk integrale schuldhulpverlening te realiseren.

Hoe komt het toch dat het blijkbaar zo ingewikkeld is? De schuldhulpverlening en haar ketenpartners zeggen wel dat ze elkaar nodig hebben, maar laten dat in hun gedrag maar in beperkte mate zien. Toen ik twee jaar geleden een groot onderzoek deed naar de effectiviteit van de schuldhulpverlening, vroegen we gemeenten of ze de aanpak van hun schuldhulpverlening als integraal zouden bestempelen. Bijna allemaal beantwoordden ze deze vraag positief. Bij doorvragen naar wat die aanpak dan inhield bleek als snel dat het niet meer betekende dan dat schuldhulpverlening en ketenpartners mensen naar elkaar verwijzen. Dat is geen integrale aanpak, dat is een nette invulling van je verwijsfunctie!

In de afgelopen jaren heeft de schuldhulpverlening een flinke professionaliseringsslag gemaakt. Op de een of andere manier was die ontwikkeling voor veel ketenpartners een signaal om zich eerder terug te trekken uit een gezamenlijk dossier dan om de samenwerking verder op te zoeken. Voorheen was het veel gebruikelijker dan nu dat een GGZ-instelling of een organisatie voor verslavingszorg een eigen schuldhulpverlener in dienst had. Op de een of andere manier heeft de professionalisering van de schuldhulpverlening aanleiding gegeven om dergelijke activiteiten af te stoten zonder dat daar nauwe samenwerking voor in de plaats kwam. Het gevolg is dat veel schuldenaren met multi-problematiek in veel gemeenten nu eerder slechter dan beter af zijn dan tien jaar geleden.

Tegen deze achtergrond is de expliciete keuze van Klijnsma om het wetsvoorstel aan te grijpen om nu eindelijk integrale schuldhulpverlening in alle gemeenten te gaan realiseren alleen maar toe te juichen. De vraag die nog rest is wat er toch nodig is om de samenwerking en afstemming te realiseren. Er is een spreekwoord dat luidt ‘geld is de sleutel die op alle sloten past’. Een van de lessen die ik heb getrokken uit projecten die ik uitvoerde om gemeenten te helpen om werkelijk integraal te gaan werken, is dat de oplossing ligt in een gecombineerde inzet van overtuiging en geld. Overtuiging bij de gemeente om ketenpartners aan te spreken op hun rol bij de uitvoering van de schuldhulpverlening. En geld als sturingsinstrument om dat beroep kracht bij te zetten. Ketenpartners worden nu niet afgerekend (of beloond) voor de proactieve opstelling die nodig is om een integrale aanpak te realiseren. Veel ketenpartners worden direct of indirect gefinancierd door de gemeente. In het wetsvoorstel merkt de staatssecretaris terecht op dat gemeenten hun financieringsrelatie met de ketenpartners kunnen inzetten om invulling te geven aan de regie die nodig is om integrale schuldhulpverlening te realiseren.

Met deze column roep ik de nieuwe colleges van B&W op om niet alleen overtuigende teksten over het belang van integrale schuldhulpverlening op te nemen in hun collegeprogramma’s, maar vooral ook subsidierelaties en aanbestedingen in het sociaal domein te gaan gebruiken om met geld te gaan sturen op de noodzakelijke samenhang in de aanpak.

Deze column verscheen eerder op www.sociaaltotaal.nl

2010: het jaar van schuldenaar of van de crediteur?

Voor iedereen die professioneel te maken heeft met schuldenproblematiek wordt 2010 een spannend jaar. Het kan het jaar van de schuldenaar worden. Naar verwachting dient staatssecretaris Jetta Klijnsma (SZW) binnenkort het wetsvoorstel in dat er toe leidt dat elke gemeente kwalitatief goede schuldhulpverlening moet aanbieden zonder wachtlijsten. Met de breed verwachtte toename van de schuldenproblematiek wordt dat een mijlpaal voor al die mensen die het zonder professionele hulp niet redden. Het kan ook het jaar van de crediteur worden. In navolging van de zorgverzekeraars krijgen de belastingdienst, gemeenten, provincies en waterschappen komend jaar ingrijpende bevoegdheden om hun vorderingen te innen. Ik hoop dat 2010 het jaar van de schuldenaar wordt, maar vrees dat het vooral het jaar van de crediteur gaat worden!

Veel gemeenten worstelen op dit moment met de combinatie van een flinke toeloop op de schuldhulpverlening, lange doorlooptijden en de constatering dat ketenpartners te makkelijk en te snel naar de schuldhulpverlening kijken om in multi-probleem situaties voor een oplossing te zorgen. Voor schuldenaren die hulp zoeken, betekent deze combinatie dat ze te vaak op wachtlijsten terecht komen, dat het lang duurt voor ze weten hoe de gemeente ze kan helpen en dat ze te vaak tussen de wal en het schip vallen als ze naast schulden ook nog andere problemen hebben. Dat de meeste gemeenten in de afgelopen jaren flinke slagen gemaakt hebben, wordt door schuldenaren helaas te vaak niet ervaren. De toename van het aantal aanvragen en de toename van de complexiteit van de multiprobleemsituaties waarvoor mensen om hulp vragen, staan dat in de weg.

Of 2010 het jaar van de schuldenaar wordt, hangt in de eerste plaats natuurlijk af van de vraag hoe wij Nederlanders met geld omgaan. Leidt de crisis tot een kentering? Gaan we minder lenen? Gaan we rekeningen sneller betalen? En zijn we in staat onze jeugd bij te brengen dat je geen verplichtingen aan moet gaan die je (waarschijnlijk) niet kan nakomen? Of 2010 het jaar van de schuldenaar wordt, hangt in de tweede plaats af van de vraag wat gemeenten, schuldhulpverlenende organisaties, koepelorganisaties en Den Haag gaan doen. Slagen gemeenten er in om de wachtlijsten onder controle te krijgen, de doorlooptijden te verkorten en de effectiviteit te vergroten? Slaagt het veld er in om het vertrouwen van de crediteuren te winnen? (bijvoorbeeld door onder overeenstemming te bereiken over een andere opzet van de certificering?) Krijgen gemeenten nieuwe instrumenten zoals een breed moratorium om tegenwicht te bieden in het complexe krachtenveld waarin ze opereren? Vindt de schuldhulpverlening met ketenpartners zoals verslavingszorg, de maatschappelijke opvang of de GGZ een nieuwe balans waarin vanuit grotere gezamenlijkheid wordt gewerkt aan een stabiele toekomst van de schuldenaar. Het wettelijk kader gemeentelijke schuldhulpverlening gaat een nieuwe context bieden aan gemeenten om in te opereren. Of schuldenaren in 2010 beter en sneller geholpen worden, zal vooral afhangen van de antwoorden op de vragen die ik hierboven stelde.

Aan de invorderingskant gebeuren op dit moment hele andere dingen. Veel voorkomende crediteuren zoals de zorgverzekeraars, belastingdienst en gemeenten hebben of krijgen nieuwe bevoegdheden om voor te kruipen op andere crediteuren. De zorgverzekeraars mogen hun vorderingen sinds afgelopen najaar direct bij de schuldenaren innen en daar bovenop nog een boete van dertig procent opleggen aan de wanbetalers. Deze bevoegdheid wordt de bronheffing genoemd. De belastingdienst, gemeenten, provincies en waterschappen mogen respectievelijk per 1 januari en later komend jaar beslag gaan leggen tot 81 procent van de bijstandsnorm (in plaats van negentig procent) en per jaar drie maal een bedrag van 1.000 euro van iemands bankrekening af laten schrijven. De laatste bevoegdheid die wordt aangeduid met de term overheidsvordering, gaat zelfs zo ver dat bij de incasso gebruik mag worden gemaakt van iemands faciliteiten om rood te staan! Zowel in invorderingsland als in de wereld van de schuldhulpverlening wordt alom verondersteld dat de nieuwe bevoegdheden op grote schaal gebruikt gaan worden en gevreesd dat ze leiden tot een snelle verharding onder alle crediteuren. De zorgverzekeraars hebben naar schatting ongeveer 300.000 wanbetalers bij wie ze geld gaan innen. Hoeveel wanbetalers in aanmerking komen voor de overheidsvordering is niet bekend, maar ook daarbij zal het eerder om honderden- dan om tienduizenden gaan.

Voor andere crediteuren dan degenen die ik hierboven noemde, betekenen de bronheffing en de overheidsvordering vooral grote onzekerheid over de betrouwbaarheid van betalingsafspraken. Meneer Janssen kan morgen wel met de deurwaarder afspreken dat hij voortaan vijftig euro per maand aan het postorderbedrijf afbetaalt, maar als de belastingdienst en de zorgverzekeraar langskomen, dan heeft hij helemaal geen geld meer om die afspraak na te komen! Crediteuren die zekerheid willen, zullen dus maximale druk gaan uitoefenen op schuldenaren om zo snel mogelijk een zo groot mogelijk bedrag af te lossen. Dat dit in de praktijk vaak leidt tot het begin van de spiraal van ‘ gaten met gaten’ vullen zal geen verbazing wekken.

Het nakomen van je (financiële) verplichtingen is een van de basis principes van onze maatschappij. Het is een randvoorwaarde voor een goedlopende economie en verdient het dan ook om gekoesterd en afgedwongen te worden. Maar wel op een andere manier dan met de bronheffing en de overheidsvordering. De eendimensionale keuzes om (overheids!) crediteuren eigen vergaande invorderingsbevoegdheden te geven, doorbreekt het collectieve belang van crediteuren op betaling, en geeft alle aanleiding tot een betalingswedloop onder crediteuren. En hoe begrijpelijk maar eveneens verwerpelijk ze ook is, die strijd is een stuk eenvoudiger te voeren dan het realiseren van een gedragsverandering bij schuldenaren of het realiseren van effectieve schuldhulpverlening. De crediteuren staan met 1-0 voor. Hup schuldenaren en schuldhulpverlening, maak het dit jaar op zijn minst 1-1!

Deze column verscheen eerder op www.sociaaltotaal.nl

Herijken armoedebeleid vraagt visie op participatie

2010 wordt het Europese jaar van de armoede. Ik schat in dat we het komend jaar in het sociaal domein veel gaan hebben over armoede. Mede onder invloed van de toenemende aandacht voor participatie zijn tal van gemeenten nu al hard aan de slag om hun armoedebeleid te evalueren of te herijken. Ook rekenkamers hebben het onderwerp gevonden. Zo lopen er op dit moment in meerdere gemeenten tegelijk onderzoeken naar de doelmatig- en doeltreffendheid van het armoedebeleid. Ongetwijfeld leveren deze onderzoeken steekhoudende aandachtspunten op ten aanzien van het niet-gebruik. Persoonlijk hoop ik dat we het over meer dan dit relevante maar even taaie aandachtspunt gaan hebben. Bij de armoedeconferenties van Melkert ruim tien jaar geleden hadden we het hier immers ook al over. Interessanter in deze periode waarin we in het sociaal domein steeds meer beleid inzetten om participatie te realiseren is misschien de vraag hoe we van het armoedebeleid een participatie-instrument gaan maken. Welke voorzieningen schaffen we af? Welke handhaven we? Welke nieuwe voorzieningen creëren we? En welke groepen bedienen we? Dit zijn volgens mij de vier centrale vragen bij de herijking van je armoedebeleid.

In de meeste gemeenten bestaat het armoedebeleid uit een mix regelingen: bijzondere bijstand voor noodzakelijke en niet te vermijden kosten, kwijtscheldingsregelingen voor de lokale belastingen, declaratieregelingen om lid te kunnen worden van bijvoorbeeld de sportvereniging of specifieke doelregelingen zoals een tegemoetkoming in de kosten van schoolboeken. Officieel belijden we al een tijdje het woord dat de gemeente niet aan inkomenspolitiek doet, maar in de praktijk is dat natuurlijk maar betrekkelijk. Door bij alle regelingen het criterium te stellen dat iemand een inkomen heeft onder een bepaalde grens, en er op basis van dat criterium voor te zorgen dat iemand wat extra financiële ruimte krijgt, doen we het eigenlijk gewoon wel. Om een beetje gevoel te krijgen bij de mogelijke resultaten van een herijking, neem ik u graag mee in een eerste beantwoording van bovenstaande vragen.

De eerste vraag luidt welke regelingen biedt je nu aan die niet direct bijdragen aan participatie? Gaan mensen meer participeren als ze kwijtschelding krijgen van lokale heffingen of een kapotte wasmachine vergoedt krijgen? De ‘als kwijtschelding dan……’ redenering kan ik hier niet voor u maken. Omgekeerd is de vraag overigens wel makkelijker te beantwoorden. Wat is de consequentie van het afschaffen van vergoedingen voor een kapotte wasmachine of kwijtschelding? Het antwoord luidt een nog kleiner budget voor de dagelijkse uitgaven waardoor het nog ingewikkelder wordt om geld uit te sparen voor een treinkaartje om eens bij iemand op bezoek te gaan. We hebben niet direct een argument om te onderbouwen dat kwijtschelding direct bijdraagt aan participatie, maar omgekeerd kan ik me er alles bij voorstellen dat afschaffingen van deze mogelijkheid wel een beperking voor participatie oplevert. Participeren kost immers bijna altijd op de een of andere manier geld (al was het maar een buskaartje of een beetje behoorlijke kleding).

De tweede vraag luidt welke regelingen biedt je nu aan die direct bijdragen aan participatie en die je dus zeker wilt handhaven? Deze vraag is eenvoudiger te beantwoorden. Denk hierbij aan declaratiemogelijkheden om een abonnement op een sportverenging te nemen. Elke week handballen biedt ritme en sociale contacten. Het ligt dan ook voor de hand om bij herijking dergelijke regelingen te handhaven.

De derde vraag luidt welke nieuwe voorzieningen je creëert. Ga je de budgetten die je nu hebt misschien niet meer direct aanwenden voor de individuele burger, maar vanuit een Wmo-filosofie steken in collectieve voorzieningen die in het algemeen bijdragen aan participatie en waarvan duidelijk is dat de minima daar substantieel van profiteren? Ik heb niet helemaal scherp over welke voorzieningen we het dan hebben, maar het is de moeite waard deze lijn te doordenken.

De vierde vraag die ik stelde, luidt wie je doelgroep is. Als armoedebeleid niet meer inkomensondersteuning als doel heeft, maar het bevorderen van participatie, is het dan logisch om als gunningscriterium iemands inkomen te nemen? Qua indicatie is het onbegonnen werk, maar eigenlijk zou je niet de mensen met een minimuminkomen willen bereiken, maar de groepen die nauwelijks participeren (en omdat het armoedebeleid is en niet Wmo c.q. participatiebeleid degenen die niet participeren omdat hun lage beschikbaar inkomen dat in de weg staat. Vaak zal er overlap zijn tussen de groep met een laag beschikbaar inkomen en de groep met een minimuminkomen. Maar zeker met toenemende werkloosheid groeit de groep die best een redelijk inkomen heeft, maar door (te hoge) vaste lasten dezelfde (on)mogelijkheden hebben in het dagelijks leven als de minima. Naast mensen die in inkomen terugvielen, geldt dit ook voor de vele huishoudens in een problematische schuldsituatie (1 op 10!). Als je het armoedebeleid gaat herijken om er een participatie-instrument van te maken, dan moet je nadenken over de groep die je wilt bereiken. En wat mij betreft zou dat gezien bovenstaande overweging deels wel eens een andere kunnen zijn dan waar het armoedebeleid zich nu op richt.

Het voornemen om het armoedebeleid te herijken als participatie-instrument past in de huidige tijdsgeest. Het is een belangrijke stap omdat participatie bijdraagt aan welzijn en bij kan dragen aan verbeteringen in iemands financiële positie. Ik hoop alleen wel dat we bij de plannen die we uitwerken onszelf wel steeds de vraag stellen of we werkelijk stappen zetten of dat we een herijking uitvoeren die feitelijk niet zal leiden tot grotere participatie maar politiek verkocht kan worden als daadkracht. Want als dat laatste het geval zou zijn, kunnen we ons misschien toch beter voor de zoveelste keer buigen over het niet-gebruik. Wat meer ruimte in het wekelijks budget blijft immers een belangrijke voorwaarde voor sociaal contact en participatie!

Innovatie stimuleer je niet met extra geld

Het Kabinet trekt extra geld uit voor de uitvoering van schuldhulpverlening. In 2009 krijgen alle gemeenten samen 27,5 miljoen extra bovenop extra gelden die eerder beschikbaar werden gesteld voor schuldhulpverlening en armoedebestrijding. Het is geoormerkt geld dat gemeenten alleen mogen uitgeven aan de uitvoering van schuldhulpverlening. In deze tijd waarin het aantal aanmeldingen in de meeste gemeenten flink toeneemt en de effectiviteit vaak te wensen overlaat, klinkt extra geld in eerste instantie misschien als een logische oplossing. Om meer aanvragen te behandelen, zijn meer schuldhulpverleners nodig en dus is er meer geld nodig. Als organisatieadviseur heb ik bij voorbaat twijfel bij het idee dat meer geld de oplossing is voor een stijgende vraag. En zeker in het veld van de schuldhulpverlening twijfel ik daarover.

Vooralsnog ontbreekt het ons aan overtuigend inzicht in de kosten van schuldhulpverlening en een daaruit voortvloeiende noodzaak om meer geld vrij te maken voor betere prestaties. Op dit moment weten individuele gemeenten vaker niet dan wel wat het ze gemiddeld kost om iemand uit de schulden te helpen. Schuldhulpverlening wordt vaak gefinancierd uit allerlei posten (algemene middelen, de WWB, subsidies aan instellingen voor maatschappelijke dienstverlening etc.) Mede vanwege het ontbreken aan inzicht in de uitgaven, gebruiken gemeenten de kosten bij uitzondering als sturingsinstrument. En als ze de kosten al daarvoor gebruiken, dan doen ze dit doorgaans in een aanbestedingsprocedure waarin de laagste prijs het belangrijkste gunningscriterium is. In de thuiszorg hebben we gezien tot welke onbedoelde effecten dat leidt.

In de afgelopen jaren heb ik veel opdrachten uitgevoerd op het terrein van de schuldhulpverlening. Het analyseren van knelpunten die een effectieve uitvoering in de weg staan, is vaak onderdeel van mijn opdrachten. De gestage toename van het aantal aanvragen die we al jaren zien, was tot op heden zelden aanleiding voor gemeenten om in een knelpuntenanalyse te weinig geld te noemen als de grootste belemmering voor effectieve schuldhulpverlening. Een gebrek aan motivatie bij schuldenaren, woningcorporaties die ondanks convenanten niet aan de gemeente melden dat ze een klant uit huis gaan zetten of de vele weken die verstrijken voordat de belastingdienst aanpassingen in de huur- of zorgtoeslag heeft verwerkt, passeren bij knelpuntenanalyses veel vaker de revue.

Tegen deze achtergrond ben ik dus wel heel benieuwd wat gemeenten gaan doen met het extra geld dat ze krijgen. De afgelopen twee weken heb ik zo her en der rondgevraagd. Ik kreeg diverse antwoorden die varieerden van de wachtlijst wegwerken tot investeren in preventie of nazorg. Stuk voor stuk klinken ze allemaal als prima keuzes. Maar tot mijn verbazing gebeurde het me ook een paar keer dat degene tegenover me wat moeilijk begon te kijken. ‘Nou….. ehm…. wij verlagen ons gemeentelijke budget voor schuldhulpverlening en gebruiken het extra geld als aanvulling zodat we het huidige aanbod in stand houden. Hiermee spelen we gemeentelijk geld vrij voor andere zaken of bezuinigingen’.

Omdat het geoormerkt geld is, moeten gemeenten verantwoorden waar ze het aan uitgeven. In de toelichting van SZW op het extra geld staat hierover: ‘Als indicator wordt uitgevraagd het ‘besteed bedrag aan schuldhulpverlening ten laste van toegekend budget’ Het is dus niet de bedoeling dat de totale uitgaven voor schuldhulpverlening opgegeven worden.’ Door gemeenten alleen te vragen waar ze het extra geld aan uitgeven en daarbij niet af te dwingen dat de reeds gereserveerde budgetten voor de schuldhulpverlening ook gebruikt worden, biedt de keuze het geld te oormerken in de praktijk blijkbaar geen enkele garantie. Dit is natuurlijk niet wat SZW met het extra geld beoogt, maar wel een reactie die ik begrijp als je voor een flinke bezuinigingsopgave staat en bij de uitvoering van schuldhulpverlening te weinig geld niet je grootste probleem is.

Ik heb geen idee of ik toevallig de enkele gemeenten heb gesproken waar ze er op deze manier mee omgaan of dat het een substantiële groep betreft. Wat ik wel weet is dat ik het jammer vind dat SZW aan de gemeenten een nagenoeg vrij te besteden bedrag geeft en hen bij de toekenning daarvan nauwelijks prikkelt om echt te innoveren in de uitvoering. De grote knelpunten die effectiviteit in de weg staan (crediteuren die niet meewerken, schuldenaren die uitvallen of andere partijen wiens gedrag leidt tot lange doorlooptijden) los je naar mijn stellige overtuiging niet op met extra geld, maar met anders werken.

Durf als gemeente je af te vragen of je ooit gestelde doelen wel haalbaar en wenselijk zijn. Moet schuldhulpverlening er altijd op gericht zijn om mensen met een drie jaar durende schuldregeling een schuldenvrije toekomst te bieden of is er een groep waarvoor zo’n zware regeling te hoog gegrepen is en moet je bij hen er mee op houden die fresh start na te jagen?

Durf als gemeente kritisch te kijken naar je werkprocessen. Kunnen we onze doorlooptijden verkorten en besparen op klantcontacten als we niet meer tien weken wachten op een definitieve beschikking van de belastingdienst, maar al aan de slag gaan met een percentagevoorstel zodra we de voorlopige berekening van bijvoorbeeld de huurtoeslag hebben (en in de gevallen waarin de definitieve beschikking toch afwijkt van de verwachting we de klant financieel compenseren?

Durf als gemeente het gesprek aan te gaan met je ketenpartners. Wie biedt welke begeleiding aan een cliënt en hoe zorgen we er samen voor dat de verschillende hulpverleningssporen op elkaar aansluiten? Meer geld is pas een oplossing als je er alles aan hebt gedaan om slimmer te werken en precies kan onderbouwen waarom je meer geld nodig hebt. En zolang we dit nog niet hebben gedaan, ben ik er niet van overtuigd dat extra geld automatisch leidt tot effectievere schuldhulpverlening!

Deze tekst is als column verschenen op www.sociaaltotaal.nl

Zorgen voor de dag van morgen!

De uitvoering van schuldhulpverlening staat flink onder druk. Diverse gemeentebestuurders uitten de afgelopen weken publiekelijk kritiek op lange wacht- en doorlooptijden, de hoge uitval en het lage slagingspercentage waardoor schulden veel te vaak blijven bestaan. Staatssecretaris Klijnsma bereidt op dit moment het wetsvoorstel Wettelijk kader gemeentelijke schuldhulpverlening voor.

De verwachting is dat dit wetsvoorstel in juni 2010 van kracht wordt en een kwaliteitsbodem legt in de uitvoering. Daarnaast praat het veld al lange tijd over de invoering van een systeem van certificering (zodat onder meer crediteuren kunnen vertrouwen op deugdelijke uitvoering) en over de inrichting van een Landelijk Informatiesysteem Schulden (zodat vroegsignalering eenvoudiger wordt). Tegen de achtergrond van de kredietcrisis die naar verwachting leidt tot een toename van het aantal huishoudens met problematische schulden en de financiering van schuldhulpverlening op basis van vaststaande budgetten, maak ik me oprechte zorgen over de uitvoerbaarheid van de schuldhulpverlening in de nabije maar zeker ook de verdere toekomst.

Kenmerkend voor de huidige uitvoeringspraktijk is dat deze te complex is georganiseerd. De uitvoering vindt plaats door een groot scala aan verschillende uitvoerders die er vaak verschillende werkwijzen op na houden (denk aan kredietbanken, sociale diensten, maatschappelijk werk instellingen, re-integratiebedrijven of GGZ-instellingen). Voor (landelijk werkende) crediteuren betekent dit dat ze zich regelmatig afvragen: heb ik hier te maken met een transparant werkende intermediair die op een deugdelijke manier probeert om het probleem dat ik met mevrouw Jansen heb op te lossen of met een vertegenwoordiger van mevrouw Jansen die vooral probeert haar met zo min mogelijk kleerscheuren schuldenvrij te krijgen? Het veld weet dat er bij crediteuren veel twijfels leven over de deugdelijkheid en effectiviteit van de uitvoering. Om daar een eind aan te maken heeft zij met een subsidie van het ministerie van SZW een stelsel van certificering uitgewerkt. Het idee was dat zowel individuele schuldhulpverleners als organisaties zich massaal zouden certificeren en dat crediteuren hierdoor (meer) vertrouwen zouden krijgen in de uitvoering. Maar zo complex als het veld is georganiseerd, zo complex blijkt het ook te zijn om een breed gedragen stelsel van certificering in te voeren. Bijna een jaar na de invoering van de certificering hebben maar liefst 8 schuldhulpverleners en één organisatie zich gecertificeerd! Ik begrijp en onderschrijf een belangrijk deel van de overwegingen van individuele gemeenten en uitvoerende organisaties om niet te certificeren. Maar het resultaat is een veld dat nog steeds kampt met crediteuren die niet meewerken omdat ze te weinig vertrouwen hebben in deugdelijke uitvoering.

Om een schuldregeling te treffen is niet alleen de medewerking van de crediteuren nodig. Ook de schuldenaar moet meewerken. In de praktijk blijkt dit ook een hele opgave. De uitval in alle fasen van de uitvoering is hoog met als gevolg dat veel organisaties te maken hebben met een flinke groep draaideurklanten. In de vele opdrachten die ik uitvoer in de schuldhulpverlening zie ik gemeenten en andere organisaties die kritisch zijn op de eigen uitvoering van schuldhulpverlening. Door in te zetten op preventie, anders georganiseerde werkprocessen, nieuwe instrumenten, betere ketensamenwerking of nauwere banden met regionale crediteuren zetten ze werkelijk stappen naar een effectievere en efficiëntere uitvoering. En toch zijn de resultaten die ze er mee boeken vaak beperkt. De belangrijkste reden daarvoor is dat ook zij opereren tegen de achtergrond van dat complex georganiseerde veld van schuldhulpverlening waarin crediteuren te weinig vertrouwen hebben in de uitvoering en uitval onder schuldenaren moeilijk is te beperken.

De crisis leidt bij gemeenten tot bezuinigingen die ook neerslaan in het sociaal domein en soms zelfs direct in de schuldhulpverlening. Tegelijkertijd zal het aantal mensen dat om hulp vraagt de komende jaren flink toenemen. Als we niets doen, loopt de uitvoering van de schuldhulpverlening de komende periode helemaal vast. De oplossingen die staatssecretaris Klijnsma aan het veld biedt (invoering wettelijk kader, extra geld etc.) leveren wel kleine bijdragen, maar geen oplossing voor de fundamentele problemen in dit veld (te weten te complex georganiseerd, te weinig crediteurenvertrouwen en te hoge uitval). Individuele gemeenten die zich dit realiseren zijn vanwege de juridische context (een stelsel dat bestaat uit een minnelijk en wettelijk traject) niet in de positie de uitvoering fundamenteel anders te organiseren. Tot het uitbreken van de kredietcrisis lag het voor de hand om vooral via incrementele veranderingen (kleine aanpassingen) te werken aan het vergroten van de effectiviteit. De invoering van de zorgplicht, een moratorium, certificering etc. zijn typische stappen die passen binnen een incrementele veranderingsstrategie. Een jaar na oplevering van het rapport ‘ Schulden? De gemeente helpt!’ constateer ik dat de bestuurlijke werkelijkheid het afgelopen jaar fundamenteel is veranderd (grote bezuinigingen en de verwachting dat het aantal schuldenaren flink toeneemt). Deze nieuwe context roept bij mij de vraag op of we moeten gaan nadenken over een fundamenteel herontwerp van de huidige uitvoeringspraktijk om op de langere termijn een veel grotere groep schuldenaren op een veel effectievere manier te helpen tegen veel lagere kosten.

Het besef dat er een fundamenteel herontwerp nodig is, betekent naar mijn idee overigens niet dat ons morgen niets te doen staat. Meneer De Vos heeft morgen of volgend jaar hulp nodig en die moeten we zo effectief en efficiënt mogelijk organiseren. In de huidige context betekent dit heel hard aan de slag met incrementele verbeteringen van de uitvoeringspraktijk. Op mijn verlanglijstje voor morgen staat in ieder geval:
- invoering van een moratorium in het minnelijk traject zodat individuele crediteuren niet meer kunnen voorkruipen en met hun gedrag grote vertraging en uitval veroorzaken;
- ondersteuning aan gemeenten om vorm te geven aan onder meer hun regiefunctie in het kader van integrale schuldhulpverlening, de inzet van (bewezen effectieve) preventie-instrumenten of ondersteuning aan schuldenaren om de uitval terug te dringen;
- invoering van een early warning systeem zoals het LIS zodat gemeenten snel een signaal krijgen dat het ergens mis gaat of dreigt te gaan (want hoe eenvoudiger de schuldsituatie des te sneller en goedkoper is de oplossing);
- invoering van een uitgeklede vorm van certificering (alleen certificeren op organisatieniveau) zodat crediteuren meer vertrouwen in de uitvoering krijgen;
invoering van de aangekondigde AmvB die regelt dat de aflossingscapaciteit van een schuldenaar die in de Wsnp zit in de eerste plaats wordt aangewend om de bewindvoerder te betalen (zodat er een flink financieel verschil ontstaat met een minnelijke regeling en de Wsnp in ieder geval financieel een stok achter de deur wordt);
- invoering van de aangekondigde regels om de praktijken van incassobureaus aan banden leggen om allerlei ongeoorloofde bedragen te eisen bij de inning van vorderingen.

Deze column is gepubliceerd op de site van sociaal totaal